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                  媒體報道

                  宋志平《財經》雜志專訪:授權經營關鍵是建立國資監管三層模式

                  來源:CNBM發布時間:

                  編者按

                          以授权经营体制改革为核心的国资改革正在开启新征程。4月28日,国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》(下称《方案》)。《方案》明确,到2022年,基本建成与中国特色现代国有企业制度相适应的国有资本授权经营体制。这意味着,国企改革正在从强调完善治理、突出主业、强化激励的微观层面转向国资授权经营的核心问题,该《方案》被企业界视为“国企改革正式进入以管资本为主的新历程,是向以管资本为主转换的重要里程碑”。预计国资监管转向管资本将提速。

                         4月29日,国务院国资委副主任翁杰明在国务院政策例行吹风会上表示,“改革国有资本授权经营体制,是今年国资委深化改革的首要关键任务。”下一步国资委将制定印发授权放权清单2019年版,分类开展授权放权,确保相关改革工作落到实处。

                  訪談全文:


                  授權經營關鍵是建立國資監管三層模式


                  ——专访中国建材集团董事长、党委书记,中国企业改革与发展研究会会长,中国上市公司协会会长  宋志平

                  《财经》记者 王延春 | 文  

                         改革国有资本授权经营体制,是国有资产管理体制国企改革的主题和核心内容。此次《方案》的出台,将提速以管资本为主的国资监管体制改革,以授权经营体制为主的国资改革,将成为新一轮国企改革的突破口。那么,应如何理解《方案》的核心价值? 如何在操作上牵住改革的“牛鼻子”? 近日,《财经》记者专访了中国建材集团有限公司董事长、党委书记兼中国企业改革与发展研究会会长、中国上市公司协会会长宋志平。

                  《財經》:日前,國務院印發了《改革國有資本授權經營體制方案》,您如何理解“授權經營”?授權經營體制改革重點要解決什麽問題?

                  宋志平:國企改革40年,授權經營體制改革一直是改革的中心環節之一,在不同的時期,授權經營的內涵和重點都有不同,我理解大致可以分爲三個階段。

                  第一階段是改革開放初期

                  面臨計劃經濟對企業的諸多束縛,授權經營改革主要指的是授予企業經營企業自主權,1984年福建省55位廠長經理聯名寫信《請給我們松綁》轟動全國,在此基礎上國家頒布《關于進一步擴大國營工業企業自主權的暫行規定》,後來借鑒農村聯産承包制的改革模式,在工業企業實行承包經營責任制等改革措施,開始逐步授予企業經營自主權。



                  第二階段是從上世紀末到本世紀初

                  隨著中國第一部《公司法》出台,授權經營改革重點是按照現代企業制度的要求,把企業各項權利通過法律的形式固化下來。十四屆三中全會提出,建立現代企業制度是國企改革的方向,提出了現代企業制度的四句話十六個字,建立産權清晰、權責明確、政企分開、管理科學,其中“權責明確”就是授權經營改革的目標。



                  第三階段是從本世紀初到十八屆三中全會之前

                  隨著國資委的成立,授權經營改革的重點是國有資産的集中統一監管,建立管資産與管人管事相結合、權利責任和義務相統一的國資監管體制。國資委成爲履行出資人職責機構,對國有資産集中授權經營,相繼開展了清産核資、戰略與主業管理、經營業績考核、經營者薪酬管理、國有産權轉讓、國有資本經營預算、國有企業外部監督等一系列管理措施,促進了國有企業與市場經濟的協調發展,爲國有企業經濟效益明顯改善提供了有力的支持。

                         回顾这段历史,授权经营体制改革乃至国企改革始终都围绕着三件事:一是围绕政企分开,让国有企业成为独立的市场主体,这是核心的问题;二是围绕着授权放权, 怎么才能“授得准”。這些年在“授”與“收”之間不斷探索、調整;三是圍繞“放”與“管”,既要放開搞活又要做好監管,往往是一管就死,一放就亂。如何能找到一種方法,能夠放而不亂、管而得當,這也是我們這次改革要解決的問題。

                  《財經》:隨著《方案》出台,以授權經營體制爲主的國資改革,將成爲新一輪改革的重要抓手。您認爲《方案》的改革邏輯是什麽?

                  宋志平:這次的改革方案,我認爲核心是授權授給誰?主體很清晰,是授給國家出資企業——國有資本投資、運營公司。即把權力授給中間層,國資委不直接去管企業經營的具體事務。所以,從國資委層面做好對國有資本投資、運營公司的管理,在這個層面上解決好授權問題,這是《方案》的核心要義。

                         十九大报告中,国资改革和国企改革各有一句话,国资改革这句可以理解为“一项措施、四个目标”,其中的一项措施就是“改革国有资本授权经营体制”。这次出台的《方案》体现了十九大报告以及十八届三中全会提出的改革思路,解决了“授权授给谁? 授什么?怎么授?国有企业怎么管、管什么?”的问题,这是国资国企改革指导思想上最深刻的变革。国资委要实现以管资本为主,关键是转变职能、简政放权,这次《方案》明确,国资委授权放权的对象就是国有资本投资、运营公司,国资委管投资、运营公司,实行清单管理,而不是泛泛地管生产企业的经营管理工作。改组组建国有资本投资、运营公司后,就形成了三层管理模式,国资委就可以归位于国有资本出资人代表位置上来,构建“国资委—国有资本投资、运营公司—混合所有制企业”的三层管理模式:

                  1

                  第一層國資委作爲出資人對國有資本投資、運營公司等授權放權通過管好投資、運營公司實現管資本爲主,用資本運營的方式發展國有經濟,優化國有資本戰略布局,促進國有資本流動增值。

                  2

                  第二層國資委授權給國有資本投資、運營公司。《方案》裏使用了國家出資企業的概念,實際上是指由受國家委托的機構直接管理的企業,這個層面的公司就是中央管理的公司。有的是國資委管理的,有的不是國資委管理的金融、文化企業等。作爲國家出資企業,就是按照《公司法》,由董事會來進行投資管理、資本運作、股權管理等,從資本收益、戰略發展等角度出發,作爲專業化的淡馬錫,投資到産業平台,産業平台可以是獨資公司,也可以是混合所有制企業(包括上市公司)。

                  3

                  第三層投資公司出資的産業平台裏的國家資本都是以股權形式存在,這些公司完全按照市場化規則和現代公司治理要求進行管理,可以引入職業經理人制度,在薪酬福利和激勵機制等方面與市場完全接軌,是真正的市場主體。三層管理結構模式順理成章,讓國企走通了改革之路,成爲真正的市場主體。

                  《財經》:《方案》再次強調了“三個歸位于”,怎麽理解這“三個歸位于”?

                  宋志平:2015年出台的22號文(《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》),也就是“1+N”的“1”,在“推進國資監管機構改革”那段話第一次提出了“一個轉變、兩個清單、三個歸位”,一個轉變是以管資本爲主,兩個清單是權力清單和責任清單,三個歸位就是將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業,將延伸到子企業的管理事項原則上歸位于一級企業,將配合承擔的公共管理職能歸位于相關政府部門和單位。這“三個歸位”是國有資産監管體制的重大轉變,是“管資本爲主”的重要體現和具體措施。

                         随后出台的《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(国发〔2015〕63号)再次强调了“三个归位”,基本上延续了22号文的表述,但是怎么做到还不清晰。到2017年又下发了38号文,就是《国务院办公厅关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》(国办发〔2017〕38号), 对监管事项提出了“取消一批、下放一批、授权一批、移交一批”的思路,精简了43项国资监管事项,初步落实了“三个归位”。

                         这次《方案》中对“三个归位”有了细化的表述,提出了“原则上不干预企业经理层和职能部门的管理工作”,而是“主要通过董事体现出资人意志”,这就回归到现代公司治理的基本逻辑了,国资委作为出资人代表机构,代表国家履行出资人的职权,以出资为限,享受股东权利,企业经营决策交由董事会,董事会由股东派出并有专家型独立董事,按市场规则运作。这既是市场经济的基本逻辑,也是竞争中性的基本要求。

                  《財經》:國有企業的負責人對“三個歸位”特別關注,爲什麽?

                  宋志平:因爲國企的負責人要對企業負責,這是大家都明白的一個常識。但大家最擔心的是什麽呢?就是權責利不對等。該有的權沒有、該有的利沒有,就把責給了你,這種情況下企業的壓力就非常之大。如果沒有相應的權,沒有相應的利,而只把追責強加給企業,就沒有主動擔當的機制,很難使責任真正落實到位,很難讓企業負責人真正擔當,這也是導致最關鍵一些人無法擔當、不願作爲因素之一。所以只有把權和利都歸位了,權責利都有,他就必須要擔當、要作爲、要勇于負責了。權責利對等是領導幹部勇于擔當作爲、大膽創新探索的重要前提條件。所以這次《方案》圍繞三個歸位于授權和放權,回答了國有企業權責利,這是大家關切的問題。

                  《財經》:《方案》出台後,國務院國資委副主任翁傑明在國新辦舉行的國務院政策例行吹風會上用“一個明確、四個確保”來概括《方案》涵蓋的五方面改革舉措。您站在企業的角度,認爲《方案》的亮點有哪些?

                   宋志平:《方案》內容豐富、亮點紛呈。有很多新的提法比如實施清單管理,清單以外事項由企業依法自主決策,清單以內事項要大幅減少審批或事前備案;再比如,發揮董事作用,主要通過董事體現出資人意志,等等,讓人鼓舞振奮。

                        作为企业负责人,最关注的是授哪些权。《方案》提出,在战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等方面进一步授权放权,授得非常精准,都是企业发展最为迫切的点位,解决了“痛点”。特别是在股权激励、工资总额等方面,表述非常具体,如,授权国有资本投资、运营公司董事会审批子企业股权激励方案;股权激励预期收益作为投资性收入,不与其薪酬总水平挂钩。又如,支持国有创业投资企业、创业投资管理企业等新产业、新业态、新商业模式类企业的核心团队持股和跟投。再如,国有资本投资、运营公司可以实行工资总额预算备案制,等等,不仅“授得准”,而且能落地、可操作。

                         去年的全国国企改革座谈会,把强化激励放到更为突出的位置,就是要通过内部机制改革,激发微观主体活力。企业内部机制主要指企业效益和企业经营者、员工利益之间的关系,机制属于企业内部的治理范畴,是企业重要的分配制度。“资本+经营者+劳动者”都是企业机制的基础,企业财富既离不开资产资本,也离不开人力资本,还离不开经营者。同样的资本,同样的劳动,因为不同的经营者,不同的机制,有的企业经营得非常好,有的企业经营得亏损、倒闭。

                         改革开放初期,我们企业机制面临的是平均主义“大锅饭”,那时的机制改革指向“劳动、分配、人事”三项制度,我称之为“老三样”,它着眼于提高效率,解决“干多干少一个样、干和不干一个样”,解决“能上能下、能多能少、能进能出”。现在,我们要建设的机制是指“员工持股、管理层股票计划、科技分红和超额利润分红”的新三样,“新三样”要解决的是企业的财富分配问题,提高员工的获得感和幸福感。这几项在《方案》中有相关表述,确实体现了“伤其十指不如断其一指”“一个行动胜过一打纲领”的改革要求。

                  《財經》:《方案》堅持“強化監督監管、放活與管好相統一”的改革思路,你覺得國資委應該怎樣才能做到“管得好”?真正實現“以管資本爲主”?

                   宋志平:首先要對“管”這個詞應該全面、正確地去理解。“管”就是管理,不僅僅是監督,同時還賦有發展的意思。“管”的目的是做強做優做大國有資本,這是一個根本上的問題。

                         “以管资本为主”不能简单理解成“以监督为主”,国资委应该行使国家出资公司的股东会的职能,而不应该去行使审计署和企业监事会的职能。国资委应该更加聚焦在对企业的重大战略规划是否符合国家方针,更加关注国有资本的布局结构调整,对企业董事会的组成、董事的派出和企业主要负责人的选择,企业收益的分配,等等,关乎企业发展的事情。企业的监事会在企业内部,依法进入到公司的治理结构里去,在公司的经营发展过程中保障企业的遵纪守法和党的政策的落实执行。

                         关于国有资产的监督管理,常常被简称为“监管”,这么多年大家习惯说“对国有资产的监管”。“监管”往往给人的直接感觉就是“要监控、要管住”,或者“被监控、被管住”。我认为监督管理不应只有这种“监管”含义,而应该是监督和管理两个含义。监督的同时更要注重管理,而管理又不是一味地要管住、管死,而是要管好。管好就要立足于把国有资本做强做优、发展壮大。也就是说,我们希望,现在习惯说的“对国有资产的监管”含有“发展壮大国有资本”这样一个更重要的含义和目标。

                         做企业总是始终面临着促进发展与防范风险的两难。如果过于强调发展,就可能会出大风险。 如果过于强调风险,公司就会止步不前,所以既要立足于发展又要防范风险。在授权放权的过程中高度重视加强监管、风险防控,非常必要,上一轮改革中也有很多惨痛的教训。但国资委作为国有资本的出资人代表,最应该关心的还是促进经济和企业的发展,保障国有经济的壮大。现在国有资本通过混合所有制,通过上市、增发,在这些良好的上市公司里得到发展。通过加大对国有资本的管理,良好的上市公司也会越来越多,国有资本影响力、带动力才能更好地发挥。加强监管不应该片面重视监督功能,而应该把重点和主要精力放在国有资产保值增值和发展上来。如果只强调监督、追责,那企业的经营就会很艰难,也会引起很多人不担当、不作为。在企业董事会里我常讲,赞成一个错误的决定和否决一个正确的决定,同样负有责任。否决一个正确的决定可能责任更大,因为企业错失了长远发展的机会。企业不发展就是最大的风险、最大的国有资产流失。国有资产的流失,可以从两个维度去看。从静态看,由于某种原因造成的国有资产损失是一种国有资产的流失;从动态看,国有资产不发展,或者是低于社会平均发展水平,应该说也是国有资产的一种流失。所以要把做强做优做大国有资本、实现国有资产保值增值作为我们国资监管的主要目标。

                         对于加强监管,《方案》也有很多新的提法,比如,加强清单管理和事中事后监管,搭建实时在线的国资监管平台,统筹协同各类监督力量,等等,从过去的事前审批为主,转变为事前由企业自主决策,国资委在事中和事后通过互联网监管平台等现代化方式进行监督,这是在现有的监管体制上向前迈出了一大步。

                         作为企业负责人,希望国家加强整合现有监管和追责力量,共享有效的监管资源。我有时候回想,过去经贸委时代,经贸委其实挺关心企业的。后来有了国资委,国资委也挺关心企业的,现在如果把国资委变成监管部门,大家只关注追责,那企业去找谁倾诉呢?企业有问题有困难就应该去找股东,大股东应该是最关心企业发展和效益的,应该在抓好监管的同时,更要重视国有资产的保值增值和发展,把做强做优做大国有资本作为主要目标。

                  《財經》:改組國有資本投資、運營公司是改革國有資本授權經營體制的重點。中國建材去年底被確定爲國有資本投資公司試點,結合《方案》,下一步會怎麽做?

                  宋志平:從中國建材來說,過去我們的定位是産業集團,企業成長是自下而上的,主要靠業務板塊平台公司借助資本市場的力量滾動發展,推動集團做強做優。現在中國建材成爲國有資本投資試點企業,就要自上而下的,由集團公司通過投資和股權管理,有的放矢地進行投資,支持所出資企業發展。這是完全不同的思路。

                         我认为,国有资本投资公司的集团总部应有三项职能:融资、投资和行使股东权利,通过国有资本有进有退,实现国有资本合理流动和布局优化,促进国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。

                  01

                  融資方面

                         资金主要有三个来源:

                  • 一是國資委和國家財政部門適當補充國有資本金,

                  • 二是加強對所出資企業國有資本收益的收繳和管理,

                  • 三是低成本發行債券、設立基金等。

                  02

                  在投資方面

                         根据国资委股东的要求,制定公司的战略,有侧重地进行投资。资本有三大投向:

                  • 一是基礎建材行業的供給側結構性改革,

                  • 二是新材料和新能源産業,

                  • 三是“一帶一路”等國際市場。

                         同时对可以投资的这些企业进行股份调整,根据结构调整的需要和公司战略调整的需要,进行股份结构的调整。

                  03

                  在行使股東權利方面

                         参与公司治理和管理:

                  • 目标是把集团所出资企业发展为主业突出、技术领先、管理先进、效益优秀、混合适度的专业化業務平台,

                  • 在基礎建材、高端新材料、國際工程、科研技術服務、地礦資源等領域形成一批具有國際競爭力的上市公司群,

                  • 打造若幹具有國際影響力的行業領軍企業和一批專注于細分領域的隱形冠軍。

                         按照投资公司的发展思路,中国建材将调整职能,致力于打造国家材料领域的世界一流的综合产业投资集团,完成三大转变,即管企业向管股权、建筑材料向综合材料、本土市场向全球布局转变。

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